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改革完善技能人才评价制度
加快培养知识型技能型创新型劳动者大军
核心提示
党的十九大以来，党中央、国务院高度重视技能人才评价制度改革，将减少职业资格许可和认定事项作为推进政府“放管服”改革的重要内容。人力资源和社会保障部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党中央、国务院决策部署，简政放权、放管结合、优化服务，坚定不移推进 “放管服”改革，全面实施技能人才评价制度改革，把优化发展环境作为促进“六稳”的重要举措，对近几年扩大稳定就业、培育壮大新动能、经济稳中向好起到了重要支撑作用，保持了经济平稳运行，促进了高质量发展。自2013年以来，国务院分7批审议取消国务院部门职业资格许可和认定事项共计434项，占部门设置职业资格总数（618项）的70%以上。其中专业技术人员职业资格154项、技能人员职业资格280项。近日，人力资源社会保障部印发《关于改革完善技能人才评价制度的意见》，要求转变管理理念，加强监管服务，通过建立科学的国家技能人才评价制度体系，促进各类人才脱颖而出，提升更多产业、岗位的劳动和工作品质，推动大众创业、万众创新。改革完善技能人才评价制度体系必将成为我国培养知识型、技能型、创新型劳动者大军的基础保障。
01
 技能人才评价制度是我国人力资源开发和就业体系的基本制度
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技能人才评价制度是我国人力资源开发和就业体系中对各类技能劳动者职业能力和就业技能进行评价认定的一项基本制度，属于劳动就业的范畴。技能人才评价是指经人社部门备案的技能人才评价机构，依据国家职业技能标准或行业企业工种岗位评价规范，对劳动者的职业技能水平进行评价认定的行为。技能人才评价制度体系包括职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核，是一种与市场接轨的技能人才评价方式，对鉴定、认定和考核合格人员，由评价机构分别颁发准入类职业资格证书、职业技能等级证书和专项职业能力证书，按国家技能人才相关规定享受不同待遇。技能人才评价制度是依法推行的国家技能人才队伍建设的基本制度，从职业能力角度看，技能人才评价是社会按一定的职业标准，对劳动力质量进行严格检测的结果；从经济关系看，技能人才评价是社会对劳动供给者拥有的劳动力产权的评估和确认。技能人才评价的结果是劳动者求职、任职的职业能力和就业能力凭证，是用人单位招聘、录用劳动者的主要依据。技能人才评价制度体系具有明显的“三个属性”：一是技能人才评价属于标准参照型职业技能评价认定；二是技能人才评价属于劳动者综合性社会化职业技能评价认定；三是技能人才评价属于劳动者就业能力评价认定。它是普通劳动者经过职业技能培训变成技能劳动者的重要标志，是就业工作体系中不可或缺和不可分割的一个重要环节，具有显著的就业属性。
技能人才评价必须通过职业技能培训评价鉴定体系来完成。我国的职业技能评价鉴定体系是从上世纪50年代开始形成的传统的八级技术等级制度基础上，经过多年的革新发展，在我国工种分类目录和技术等级标准的基础上确立的。从1994年起，我国开始试行新的职业技能评价鉴定制度，并通过立法在劳动法、职业教育法等法律法规中确定了职业技能评价鉴定的法律地位，并通过《职业资格证书规定》、《职业技能鉴定规定》等提供政策保障。职业技能培训评价鉴定由国务院人力资源和社会保障行政部门依法管理。按照党中央、国务院“放管服”改革总体部署，人力资源和社会保障部门大力推进职业资格制度改革，实行职业资格“大瘦身”，逐步建立新的技能人才评价制度体系。2018年底，人力资源社会保障部办公厅印发了《关于开展职业技能等级认定试点工作的通知》（人社厅发〔2018〕148号），要求各地结合实际，研究确定本地区试点企业条件和范围，按照自愿申报、择优遴选原则，选择工作基础较好的企业，建立本地区试点企业目录，实行动态调整；2019年4月，人力资源社会保障部办公厅又相继印发《关于扩大企业职业技能等级认定试点工作的通知 》（人社厅函〔2019〕83号），扩大企业职业技能等级认定试点工作；2019年4月23日，为了贯彻落实《国家职业教育改革实施方案》，从整体上促进我国职业教育改革发展，人力资源社会保障部、教育部印发《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》（人社部发〔2019〕34号）；2019年9月，人力资源社会保障部印发《关于改革完善技能人才评价制度的意见》。至此，我国经过六、七年的职业资格制度改革，建立了以职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核等为主要内容的技能人才评价制度体系，构建了与市场接轨、直接促进就业的新型技能人才评价方式。标志着我国新时代技能人才评价制度体系建设基本完成。新的技能人才评价制度体系更能体现降低就业准入“门槛”，促进实现比较充分就业；更能体现就业市场需求，激发市场动能；更能有利于各类技能人才脱颖而出，解决我国高技能人才短缺问题，为我国培养知识型、技能型、创新型劳动者大军提供基础保障。
02
新时代技能人才评价制度体系是制定各类职业教育标准的基础
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《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》明确，对职业技能等级证书按照“三同两别”原则管理，即“三同”是：院校外、院校内试点培训评价组织（含社会第三方机构，下同）对接同一职业标准和教学标准；两部门目录内职业技能等级证书具有同等效力和待遇；在学习成果认定、积累和转换等方面具有同一效能。“两别”是：人力资源社会保障部、教育部分别负责管理监督考核院校外、院校内职业技能等级证书的实施（技工院校内由人力资源社会保障行政部门负责）；职业技能等级证书由参与试点的培训评价组织分别自行印发。《国家职业教育改革实施方案》要求对职业院校学生实行1+X证书制度，人社部门、教育部门分别负责管理监督考核院校外、院校内职业技能等级证书的实施，无疑对引导职业院校学生提高技能水平和扩大社会职业技能培训规模会起到积极作用，也必然会促进职业院校学生从学历导向逐步转变为就业（技能）导向。但是职业技能等级认定毕竟属于就业范畴，与国家职业标准和企业岗位需求息息相关，它的本质属性也同样是就业工作的重要内容。值得注意的是，无论是建立职业技能等级制度体系，还是职业技能等级认定的具体实施发证，如果能够始终坚持以推进就业为目的，必然会形成一个在职业标准指导下、符合企业就业岗位要求的崭新的职业技能等级认定体系；反之，如果建立职业技能等级认定体系和实施职业技能等级认定工作以教育教学或办学为目的，也必然会出现绝然相反的结果，甚至成为“形式化”的“双证书”、“多证书”，于事无补。
按照《国家职业教育改革实施方案》精神，人社部、教育部在《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》中明确，人力资源社会保障部建立完善、发掘、推荐国家职业标准，构建新时代国家职业标准制度体系。通过组织起草标准、借鉴国际先进标准、推介国内优秀企业标准等充实国家职业标准体系，逐步扩大对市场职业类别总量的覆盖面；教育部依据国家职业标准，牵头组织开发教学等相关标准；培训评价组织按有关规定开发职业技能等级标准。国家职业技能标准是在职业分类的基础上，根据职业活动内容，对从业人员的理论知识和技能要求提出的综合性水平规定。它是开展职业教育培训和技能人才评价的基本依据。因此，人力资源和社会保障部门构建新时代国家职业标准体系，是技能人才评价和各类职业教育标准的基础。目前，我国施行的2015年新版《大典》职业分类结构为8个大类、75个中类、434个小类、1481个职业。国务院人力资源和社会保障行政部门按照党中央、国务院关于“紧跟新技术、新职业发展变化，建立职业分类动态调整机制，加快职业标准开发工作”的要求，加快构建与国际接轨、符合我国国情的现代职业分类体系。一方面，按照我国产业发展需要和新兴产业发展趋势规划、开发、确认新职业，为新兴产业发展和推进就业提供服务。2019年4月，人力资源社会保障部面向社会公开征集新职业信息，经专家论证、社会公示等程序，确定了人工智能工程技术人员等13个新职业信息，调整变更了4个职业（工种）信息，新增了3个工种信息，并正式对外发布；另一方面，加快新职业标准开发与发布，为技能人才培养、评价提供科学依据。截至目前，人力资源社会保障部已颁布89个国家职业技能标准。国家职业技能标准是人力资源社会保障部提供的一项重要公共服务，指导行业协会、龙头企业牵头开发行业企业评价规范，推动成熟的行业企业评价规范上升为国家职业技能标准，同时鼓励龙头企业在国家职业技能标准基础上开发应用体现国际最新技术的企业评价规范。
按照国家建立职业技能等级证书体系和职业教育改革的基本要求，由人力资源社会保障部构建新时代国家职业标准体系，技能人才社会评价机构依据国家职业标准和有关规定开发职业技能等级标准，教育部依据国家职业标准和职业技能等级标准，牵头组织开发职业教育和教学等相关标准，使传统职业教育通过改革形成符合就业要求的类型教育，这是职业教育改革的正确路径。这就要求国家职业教育标准和职业院校教学标准必须要以国家职业标准和职业技能等级认定标准为基础，解决好职业院校专业设置与国家职业规划及标准的衔接，职业院校教学标准与职业技能等级认定标准的一致性，如果脱离开这个基础就必然会导致“学历教育”与“职业能力教育”形成“两张皮”的问题，重蹈学历证书与职业技能等级证书相脱离的职业教育“痼疾”。那么，职业教育实行“1+X”多证书制度和职业技能等级制度改革之后，应该如何坚持以就业为导向，培育出合格的各类技术技能人才呢？一是要改变职业教育的人才培养分类。职业教育改革定位为类型教育，实行职业技能等级认定和1+X证书改革后，不应再按照普通教育的本科、专科、中专层次去分类，应该把原来按本科、专科、中专学历层次分类改变为以人才类型和高、中、初级职业技能等级分类，培养知识型、技能型、创新型人才，使职业教育培养出拥有初、中、高级职业技能等级的技术技能人才。二是要确保1+X的质量，特别是要保证职业技能等级证书的“含金量”。三是企业及用人单位不应再以“学历取人”，应该以技能人才评价结果作为主要用人依据并以此确定相应待遇，逐步淡化学历对劳动者求职和就业的影响。变学历就业为技能就业，变唯学历为重能力，变重学历层次为重职业能力。四是社会评价机构和职业院校要维护国家职业技能等级制度的科学性、真实性、严肃性、权威性。只有这样，才能不折不扣的落实党中央、国务院的改革部署，建立起一个以就业为导向、以国家职业标准为指导、以职业教育和职业培训为途径的新时代技能人才评价制度体系，确保国家职业教育改革取得预期成果。
03
充分发挥行业、企业和技工院校技能培训鉴定机构在技能人才评价体系建设中的主力军作用
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党的十九大报告提出，要“建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，弘扬劳模精神和工匠精神，营造劳动光荣的社会风尚和精益求精的敬业风气”。国务院印发《国家职业教育改革实施方案》指出，鼓励职业院校学生“积极取得多类职业技能等级证书，拓展就业创业本领，缓解结构性就业矛盾”。国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案》指出，“推进职业技能培训与评价有机衔接。完善技能人才职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核等多元化评价方式，建立职业技能等级制度，为劳动者提供便利的培训与评价服务”。国家职业教育改革和职业技能提升行动的最终目的，就是通过构建职业院校、技工院校、职业培训机构、企业等多元化职业教育和职业培训格局，加强新时期产业工人队伍建设，加快培养知识型、技能型、创新型劳动者大军。
建立新时代技能人才评价制度体系是一项科学严谨的庞大系统工程，特别是在职业教育和职业技能培训多头并举和职业技能等级认定由国家人力资源社会保障行政部门和教育行政部门“双元”管理的背景下，必须十分重视以国务院人力资源社会保障行政部门组织制定的国家职业标准为基础，建立科学的国家职业资格体系、职业技能等级认定体系和专项职业能力考核体系。尤其是技能人才评价标准、评价过程和评价结果，能否形成相对一致的、比较符合企业就业岗位要求的标准和尺度，将会成为国家职业资格制度改革和建立科学的技能人才评价制度体系最为关键的问题。因此，在建立技能人才评价制度体系中要充分发挥政府、用人单位、社会组织等多元主体作用，建立健全以职业资格评价、职业技能等级认定和专项职业能力考核等为主要内容的技能人才评价制度。要充分发挥行业、企业和技工院校原有职业技能培训鉴定机构在技能人才评价体系建设中的主体作用和引领作用。推进人力资源社会保障部门所属职业技能鉴定中心职能调整，逐步退出具体认定工作，转向加强质量监督、提供公共服务等工作，确保技能人才评价体系建设健康发展。鼓励支持社会组织、市场机构以及企业、院校等作为社会培训评价组织，提供技能评价服务。一是要充分发挥好各级各类职业技能培训鉴定机构的作用。2018年，全国共确定定点培训机构18964个，人力资源和社会保障部门所属的职业培训和创业培训机构5675个，占总数的29.9%。全国技工院校2379所，组织开展社会培训421万人次，就业训练中心2298家，组织开展培训291万人次，民办职业培训机构21565所，组织开展培训1230万人次，人力资源和社会保障部门所属的技工院校、就业训练机构、民办培训机构在社会职业培训上承担了主要任务。我国的职业技能鉴定体系是从上世纪50年代开始形成的传统的八级技术等级制度基础上，经过几十年的发展确立的职业技能评价鉴定制度，并通过立法确定了职业技能评价鉴定的基本法律地位和政策依据。截止2018年底，我国共拥有职业技能鉴定机构8912个，其中行业性职业技能鉴定机构2443个，地方性职业技能鉴定机构6451个（含技工院校职业技能鉴定机构），试点央企18个。多年以来，我国职业技能鉴定机构参与制定国家职业标准和职业资格标准，贴近企业就业岗位需求，在开展劳动者职业技能培训评价鉴定上发挥了重要保障作用。因此，在技能人才评价体系建设上发挥好现有职业技能鉴定机构的保障作用至关重要。二是充分发挥行业、企业在技能人才评价体系建设上的主体作用。《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》指出，协调组织行业、企业“紧跟新技术、新职业发展变化，建立职业分类动态调整机制，加快职业标准开发工作”，加快构建与国际接轨、符合我国国情的现代职业分类体系。各行业及其领军企业按照就业岗位对职业能力的实际要求，直接参与制定职业标准，在开展技能人才评价工作上具有得天独厚的优势和主体地位。三是要充分发挥技工院校及其培训鉴定机构在技能人才评价体系建设上的主力军作用。技工教育有史以来就是以职业能力培养和劳动技能训练为目的非学历技工教育。技工院校的办学模式就是“校企双制、工学一体”。技工院校坚持直接就业办学方向，不以升学为目的，其学生只有“X”证书,没有学历证书，毕业生就业完全依靠职业能力和技能水平。因此，在开展技能人才评价工作上是“轻车熟路”。同时，大部分技工院校按照多元办学要求，大多数都设有职业技能培训鉴定机构（国家职业技能鉴定所），无论对校内、校外开展技能人才评价工作都应该发挥好主力军作用。
04
技能人才评价坚持满足市场就业需求原则，是防止证书“满天飞”的关键
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《国家职业教育改革实施方案》提出，在职业院校启动1+X证书制度试点工作。国务院人力资源社会保障行政部门、教育行政部门在职责范围内，分别负责管理监督考核院校外、院校内职业技能等级证书的实施（技工院校内由人力资源社会保障行政部门负责）。院校内培训可面向社会人群，院校外培训也可面向在校学生。各类职业技能等级证书具有同等效力，持有证书人员享受同等待遇。国家技能人才评价制度体系包括职业资格评价、职业技能等级认定和专项职业能力考核等，职业技能等级认定是技能人才评价制度体系的重要组成部分，教育部门负责职业院校的职业技能等级认定工作，无疑对提高职业院校学生技能水平是有好处的，但也同样会对技能人才评价制度体系建设带来一些新的矛盾和问题，特别是对技能人才评价工作的综合管理监督造成了难度，这也是社会、行业、企业甚至职业院校广泛关注和担心的问题。一是教育部门和职业院校的职业技能等级认定，能不能符合国家职业标准，满足企业就业岗位要求，还要拭目以待。二是如何处理职业院校学历与职业技能等级的矛盾。鼓励职业院校学生在获得学历证书的同时，积极取得多类职业技能等级证书。职业教育重在培养职业能力，如果仍然把学历放在前面，把职业能力培养即“X”放在从属地位，就很容易使职业技能等级认定流于形式。比如，如何让以升学为目标的中职学校实行职业技能等级制度恐怕就是一个最现实的难题。据来自雄安新区的职业培训工作调查资料显示，蓉城、雄县、安新三所县属职业学校共拥有在校生4000多人，平均对口升学率高达95%，直接就业的中职毕业生寥寥无几。毕业生不直接到企业就业，职业技能等级证书显然就不会是刚性需求，这必然会对学习技能和开展职业技能等级认定带来一些困难。技工院校向来坚持直接就业办学方向，情况则恰恰相反。据来自技工院校高技能人才培养联盟官方网站6月26日的一则消息，以“解码广东技工教育高质量就业”为主题，由人民日报、央视等28家中央、省市媒体组成的记者团到广州市轻工技师学院采风，聚焦技工院校一直以来的高质量就业。“名企高薪，年年抢人才”成为记者们的“兴奋剂”，每年招聘季，学生还未毕业就已被企业录用。企业来学校为了招揽人才，特意标出高额的绩效奖金、年终奖等；旅游补贴、交通补贴、住房补贴也成为不少企业抢夺人才的方式。由此看来，技工院校实行职业技能等级制度与职业院校相比更具备先天优势。三是职业院校实行“1+X”，搭建职业教育立交桥不能演变为学历晋升的“绿色通道”。职业教育是类型教育而并非学历教育，“1+X”是职业院校培养技术技能人才的一种形式，而不是取得更高学历的工具。最大限度消除职业教育的学历影响和导向，是建立职业技能等级制度体系的关键。比如，目前普遍出现的中职对口升学“预科班”趋势，部分较小规模的技工院校由于生源短缺出现的开办对口升学班数量增加的苗头性倾向，都反映出学历对职业教育的深远影响。“建设现代职教体系，并不意味着要把所有的职校生都培养成硕士、博士，我们要警惕职业院校的过度升学倾向。”全国政协委员、上海市教科院副院长胡卫显得有些忧心。著名职业教育专家姜大源先生在谈到中职学校发展时，也担心中职学校以实现更好就业为理由片面追求升学和高职过度扩招，会形成新的就业结构性矛盾，影响现阶段中国工业化进程。职业院校实行职业技能等级制度的基础是把职业能力和技术技能放在首位，否则，很容易会使学生片面重视和追求升学获得更高学历而不是获得更高职业能力，进而回到普通（学历）教育的老路上去，使职业技能等级制度流于形式，变成职业教育的“一纸装潢”。四是“对接受职业院校学历教育并取得毕业证书的学生，在参加相应的职业技能等级证书考试时，可免试部分内容”的疑惑。对取得学历证书的学生可以部分免试职业能力，这样会不会导致职业技能等级证书“缩水”？反之，取得职业技能等级证书的学生是否可以免试部分学历证书的内容呢？按照《国家职业教育改革实施方案》“各类职业技能等级证书具有同等效力，持有证书人员享受同等待遇”，那么，没有学历的技工院校学生取得相应等级的职业技能等级证书是否可以置换职业院校的学历证书呢？这些政策都给社会带来了一些疑惑，还有待于在职业教育改革和建立职业技能等级制度体系过程中去认真加以研究解决。五是职业院校实行职业技能等级认定和“1+X”制度改革会对就业产生那些影响。实施国家职业教育改革和职业院校开展职业技能等级认定工作的目的是解决结构性就业矛盾和促进比较充分就业，最终要在企业和用人单位落地。企业和用人单位在选择技工院校毕业生时，因为没有学历，唯一参照标准是职业能力和技能水平，也就是通常说的“X”证书。那么，将来企业和用人单位选择职业院校毕业生应该主要参照学历水平还是参照职业技能等级呢？这个问题很难回答，但可以预测不久的将来，在就业市场调节作用下一定会淡化学历对就业的影响。
综上所述，我国建立技能人才评价制度体系，虽然明确了职业院校的职业技能等级认定由教育行政部门负责实施，但仍然是国家技能人才评价制度体系的重要组成部分，人力资源和社会保障行政部门要加强对技能人才评价工作的综合管理监督，坚持以国家职业标准为指导，以满足企业和用人单位岗位要求为依据，注意研究解决实施过程中出现的新情况、新问题，避免出现证书“满天飞”的问题。
05
坚持综合管理技能人才评价工作，为职业教育改革和职业技能提升行动提供有力保障
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坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党中央、国务院决策部署，简政放权、放管结合、优化服务，坚定不移推进“放管服”，全面实施技能人才评价制度改革，促进扩大稳定就业、培育壮大新动能、保持经济平稳运行、促进高质量发展，是各级各地人力资源和社会保障部门的职责和历史使命。各级人力资源和社会保障部门应该主动作为，坚持以职业标准和就业岗位需求统筹技能人才评价工作，综合管理职业技能等级认定体系建设，为国家职业教育改革和推进职业技能提升行动提供有力保障。一是坚持职业标准统筹。人社部、教育部在印发的《职业技能等级证书监督管理办法》（试行）明确指出，构建国家资历框架，提高国民素质，建立推广国家职业标准，提升职业院校（含技工院校）学生和全社会劳动者就业技能，解决目前国家经济社会发展部分重点领域技能人才十分短缺的问题。人力资源社会保障部建立完善、发掘、推荐国家职业标准，构建新时代国家职业标准制度体系。通过组织起草标准、借鉴国际先进标准、推介国内优秀企业标准等充实国家职业标准体系，逐步扩大对市场职业类别总量的覆盖面。教育部依据国家职业标准，牵头组织开发教学等相关标准。培训评价组织按有关规定开发职业技能等级标准。各级人社部门要坚持以国家职业标准体系建设总揽统筹构建新时代国家职业标准体系，统筹建立国家技能人才评价制度体系，强化国家职业标准对职业技能等级认定工作的刚性指导作用。二是坚持就业需求统筹。建立技能人才评价制度体系，推行职业院校职业技能等级制度，应该始终坚持服务就业原则，推进职业教育和职业技能培训与评价有机衔接，完善职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核等多元化评价方式，为劳动者提供便利的培训与评价服务，促进劳动者改善素质结构和提高素质水平，增强劳动者就业能力和适应职业变化的能力。同时要注意以就业需求动态调整职业资格目录，动态发布新职业信息，制定修订国家职业标准，及时调控职业技能等级认定标准和认定工作。三是坚持综合管理统筹。各级人力资源社会保障部门应及时向人社部反馈报告培训评价组织遴选及证书实施情况，严格末端监督执法，定期进行“双随机、一公开”的抽查和监督。及时解决建立、实施技能人才评价制度过程中出现的新情况、新问题，确保国家技能人才评价制度体系建设健康发展，促进和助力职业教育改革和职业技能提升行动，为加快培养知识型、技能型、创新型劳动者大军提供坚强的基础保障。
作者：荀凤元（人社部职业能力建设智库
          技工教育专家）
主编：孙兴伟
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